美联储Bowman演讲：银行监管压力测试现代化改革收官

感谢您邀请我今天与大家相聚。¹

在 Mansion House 庄严而富有历史气息的环境中相聚尤为合适——这座标志性建筑长久以来一直处于伦敦市政与金融生活的核心。它的环境提醒我们，银行业历来既依赖私人企业，也同样依赖公众的信心。它坐落于英格兰银行对面、皇家交易所旁边，正处于一个历经数百年由市场、监管机构和政府互动塑造而成的金融体系的物理核心。

我很荣幸也很高兴与大家一同讨论我们在推进美国银行监管现代化方面的努力。今天，我的讲话将重点介绍我们在完善和改进银行监管压力测试框架方面的工作。该框架为设定资本要求和强化监管建立了一个法律上站得住脚的监管流程。

我今天要讨论的这个项目，是多年努力的结晶，旨在解决我们自金融危机后推出压力测试项目以来，在银行资本要求与监管方式上存在的根本缺陷。为应对法律层面的挑战并对该框架作出整体改进，美联储从项目一开始就纳入了经验教训。其中一些教训颇为沉痛，对美联储理事会这样的机构尤其如此。

学习并吸收这些教训的过程，对于压力测试结果的合法性至关重要。例如，我们回应了流程与模型透明度、公共问责、可支撑且可重复的结果，以及主动监管行动等方面的要求。在最终确定这些改革之后，我们将终于为一个不透明且不必要地充满不可预测性的框架画上句号。我们很快就可以重新开始，采用一个符合美国行政程序法、更好地促进我国金融体系稳定、并更好地保障最大银行安全性与稳健性的框架。

未来几周内，美联储理事会将审议对理事会压力测试框架的最终修订。这些改变将提高透明度和公共问责，增强模型的可靠性与准确性，并降低年度压力测试结果所衍生的资本要求的波动性。在美国的框架中，理事会通过压力资本缓冲（SCB）将前瞻性监管压力测试纳入大型银行的资本要求。此外，在今年年底之前，我预计理事会将最终确定针对大型和小型银行的风险加权资本要求改革，以及对全球系统重要性银行（GISB）附加资本要求的改进。总体而言，这些改革构建了一个持久而长远的框架，用以产生理性、稳健、与风险相匹配且透明的资本要求。

压力测试是衡量大型银行韧性的一项宝贵机制。正如在座各位所知，假设情景允许公众和我们的美联储监管人员评估全国最大的银行是否持有足够资本，以吸收损失并在严重压力时期继续向家庭和企业放贷。虽然压力测试是一项关键的监管工具，但它并非毫无缺陷。在我的指示下，我们的工作人员一直致力于改进压力测试框架及其实施。这些改进将确保压力测试框架可信、有效且公平，目标是消除不透明性和不可预测性。

今天，我将介绍新的压力测试计划，该计划在过去12个月中已接受公众意见征询并处于理事会审议之中。随后，我将讨论这些改进将如何确保透明、细化的SCB要求对当前及潜在风险保持敏感。

在回顾两项杰出的监管提案之后，我将展望未来压力测试的扩展方法。这些前瞻性演练将使压力测试成为识别各种经济和金融情景下公司特定脆弱性的更有效工具。它们将利用我们基于资本的压力测试中的底层数据，但会专门针对识别风险和脆弱性。重要的是，这些前瞻性测试的结果不会影响资本要求。相反，从本次演练中获得的知识将加深我们对重大金融和非金融风险敞口及其抵御这些风险能力的理解。

当前形势
在深入探讨这些提案的实质内容之前，请允许我先提供一些背景。理事会曾公开承诺，就监管压力测试的全面改革征求意见，并将公众意见纳入这一流程的持续环节。2024年12月，理事会承诺了这些改革的基本框架，包括披露随后就所有用于确定受测银行假设损失和收入的模型征求公众意见。这包括就指导假设情景设计的框架变更，以及从2026年压力测试开始就假设情景本身征求公众意见。

自成立以来，理事会的压力测试计划因其透明度有限、逐年波动不合理以及缺乏任何有意义的申诉流程而受到广泛批评。多年来，理事会一直清楚这些缺陷，但认为它们是特性而非缺陷。不幸的是，即便在日益增多的诉讼威胁成为现实之后，理事会也未采取有意义的补救措施。在我获确认担任监管副主席后，我迅速改变了这一方向。

完善压力测试框架
去年，理事会发布了两项提案，旨在提高基于资本的压力测试的透明度和公众问责性，同时保持其动态性。现有框架——包括压力测试模型、情景设计框架和具体情景——披露不充分，也未接受公众意见征询。这种透明度的缺失可能导致银行在资本规划方面产生不确定性，资本要求与实际风险之间可能出现错配，公众对压力测试流程的理解和监督也受到限制。

在考虑奠定该框架基础的规则定稿时，第一项是《增强透明度与公众问责》最终规则。如提案所述，该规则要求理事会公布压力测试模型及情景设计流程的详细信息，从而提高透明度和公众问责性。模型披露将公布每个模型的方程、变量、系数、基本假设、局限性以及决策依据，还将包括替代模型的考量以及理事会对2027年压力测试计划实施的具体模型变更。这一做法恰当地为那些决定压力情景下损失并进而决定相应资本要求校准的模型建立了公众问责机制。

公布情景设计流程还将增强并扩充随附的情景变量指南。目前仅提供了两个变量的指南，即失业率和房价及其在测试预测期内的变化。这两个指南将得到增强，并将针对与美国和国际经济相关的变量制定更多详细指南。此外，还将披露宏观经济模型中变量路径的细节、用于构建全球市场冲击的框架和模型组件，以及情景设计方式的其他变化。这将使公众能够获取所有相关信息，以恰当评估每年的假设情景。

第二项最终规则通过将一家银行最近两次年度压力测试的结果取平均值，来降低SCB（压力资本缓冲）要求的波动性。这些测试考察压力资本水平对大型银行韧性的影响。它们估算假设严重衰退情景下的损失、收入和资本水平。这些结果用于确定SCB的校准，SCB是大型银行必须持有的资本金额的组成部分之一，用作吸收潜在损失的缓冲。年度测试执行方式和假设情景设计的变化导致了长期的显著波动。

新方法通过对连续两年的结果取平均值来降低波动性。此外，通过将SCB要求的年度生效日期从10月1日推迟到次年1月1日，该变更使合规期限与日历年一致，并为实施由此产生的资本要求提供了额外时间。

这些规则合计使SCB的波动性降低了一半，同时不会实质改变所需的资本总额水平。

我们在这一过程中收到了许多意见，其中两条我想在此特别提出讨论。第一条涉及风险敏感性。它建议在拟议情景发布前不久，指定一个日期冻结公司资产负债表。

第二条改进了风险捕捉。它建议在同一基准日纳入两种全球市场冲击情景，以较大损失计算 SCB。这一方法将降低压力测试结果的波动性。我期待在最终规则中考虑这些方法。

对 2027 年模型的拟议修订
除敲定这两项规则外，我还将建议考虑第三项提案，即修订 2027 年测试模型。这一方法同样吸收了公众反馈的意见，再次凸显了公开征求意见的价值。

该提案将就修订后的非利息收入模型征求意见。非利息收入是指银行从财富管理、投资银行和做市等活动中赚取的费用和交易收入。该模型将更好地反映各公司业务的多样性，并取代 2027 年压力测试现有的非利息收入模型。

这些改革的好处
回应长期以来的批评只是我们改进测试的动因之一，还有其他一些重要好处。

首先，更高的透明度提升了公共问责，增强了公众对监管测试公平性的信心，并强化了市场纪律。在更清晰的视野下，公众——包括投资者、交易对手和评级机构——可以更好地评估公司的风险状况。

其次，改进后的披露流程将带来更好的模型，因为它为获取公众反馈创造了新的机制。

最后，公司 will 更好地了解其风险状况如何影响资本要求。加上同比波动性降低，公司将能够更有效地规划资本和业务决策。

这些变化的理由很直接。风险敏感的压力测试框架可确保 SCB 要求与风险承担行为保持一致。如果公司承担了额外的风险，就应预期这些风险会在压力测试中体现为更大的损失，进而导致更高的资本要求。反之亦然。

与最低风险资本要求相结合，风险敏感的 SCB 确保大型银行保持韧性，并能在严重压力条件下继续放贷。这些改进源于我们收到的公众意见，进一步凸显了压力测试框架中更高透明度和问责的明确价值。

利用压力测试加强监管
在我们继续完成监管压力测试工作之际，应认真思考是否已充分挖掘了压力测试的潜在价值。迄今为止，我们的改革重点一直是为资本相关压力测试引入透明度和公共问责。但压力测试的目的还在于更广泛地提升金融体系的韧性，并增强公众对银行体系能够抵御各种冲击的信心。因此，我现在将讨论我们超越单纯为资本要求提供信息的计划。

理论上，压力测试应识别出各公司在重大财务与非财务风险方面的独特脆弱性。压力测试还应揭示哪些压力情景会导致这些风险成为现实。这样一来，公司和监管方都能了解哪些情景会对公司的安全稳健以及美国金融稳定构成重大威胁。

这并非新概念或新方法。大型银行已经在开展一系列压力测试，包括情景分析和全企业范围的压力测试。它们将这些结果用于自身业务目的——为其在经济和金融压力时期的风险管理、业务规划和运营连续性提供依据。正如银行依靠压力测试来管理自身风险一样，美联储的压力测试也应为我们的监管人员做的不仅仅是计算一项资本要求。美联储的压力测试还应在风险暴露之前识别公司面临的各类重大财务与非财务风险的脆弱性。这些信息反过来将有助于我们确定如何在大型银行组合中最好地集中监管关注。由于这些举措主要作为前瞻性监管工具，其结果将不予公开。

我设想这种方式可以通过多种途径实施，但为简洁起见，我将重点介绍我认为最有可能成形的几种。

对银行资产负债表施加压力的额外情景可以作为前瞻性工具，用于早期识别特有风险和新兴风险。这些正是可能威胁公司安全稳健或美国金融稳定的风险。这些分析的结果将进一步帮助我们确定应对重大财务与非财务风险的监管重点。

让我以硅谷银行（SVB）的经历为例说明。如果美联储当时采用这类分析，监管人员本可以衡量一系列压力情景对 SVB 的投资组合、敞口以及资本和流动性状况的影响。一个合理的衰退情景——利率上升且投资证券按公允价值计量——将显示该公司早在 2021 年第四季度资本就已降至最低要求水平以下。

在我看来，早期识别该公司在利率风险和未保险存款集中度方面的脆弱性，将使其几乎不可能推迟采取迅速果断的行动来要求该公司降低其脆弱性。结合其他监管证据，这将促使更早采取行动。这类分析将为监管人员指明关注重点，并促使及时上报。这类前瞻性分析可以使用定制模型和假设对银行投资组合的一部分运行，从而更好地为检查工作提供信息并加以指导。

SVB 的例子说明，情景分析本身就很有威力。而当它不是一项单向工作时，其威力会更大。正如我所指出的，银行已在内部开展各自版本的这项工作——我认为相互交流比较意见具有巨大价值。

企业与监管机构之间的开放对话，有助于双方就企业特定风险、与企业独特风险相关的替代情景，以及对更广泛银行体系的二阶效应相互学习。大型银行会设计并评估其可能面临的最严峻情景，有些情况下每天都在进行。监管机构将参与其中，了解银行对自身分析所揭示风险的脆弱性，并将其与我们对同一批银行的压力测试分析进行对比。

例如，全企业范围的压力测试会把关于该企业风险的叙述，与严峻的宏观经济和金融驱动因素相结合，转化为压力情景下的预计损失、净收入和资本水平。视其商业模式而定，企业可能会利用这项演练来探测某个特定脆弱点，例如对单一交易对手或私人信贷的集中暴露，或是一组会随时间悄然侵蚀其财务健康的复合风险。正是这类风险可能在多个季度中逐渐累积而不触发任何警报。这也是我们必须鼓励美联储监管机构与企业就其自身分析结果直接对话的原因。

最后一种方法是反向压力测试。在这项演练中，企业设计一个会实质损害其财务状况的情景。这项工作为监管人员提供了关于银行在压力下的风险管理、偿付能力和流动性的宝贵洞见。了解企业在压力期间缓解风险的战略和计划，对监管机构同样有价值。反向压力测试还有助于弥补我们对其他企业风险认知的空白，因为对一家企业而言极其严峻的压力情景，对具有类似资产负债表特征的其他企业也可能同样严峻。这项演练为监管机构与企业就企业特定脆弱性以及对更广泛美国金融体系的潜在溢出效应开展互动提供了重要机会。

结论
回到正题，压力测试的理论目的并不只是设定资本要求。压力测试源自全球金融危机后的一项改革，其初衷始终是增强美国银行体系的韧性和信心。近二十年后的今天，作为理事会负责监管事务的副主席，我有责任强化理事会对监管压力测试的承诺，并提升监管流程的透明度和公众问责。我们的方法将在实现更高透明度和公众问责的同时，使与资本相关的压力测试更加准确、有效、可预测和公平。

随着这些规则的定稿进入倒计时，我们已准备好开启压力测试的新纪元：利用这一强大工具来强化监管。这项工作不会取代我们检查人员的判断，也不会取代银行管理自身风险的责任——有效实施后，它会使两者都更加敏锐。在接下来的几个月里，随着我们完成这些提案的定稿，我将分享更多关于监管机构将如何与企业开展情景分析和开放对话，以及反向压力测试如何成为对最大银行监管流程的常规组成部分。

感谢您今天邀请我参加。期待我们的讨论。